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“切实解决执行难”调研情况报告
作者:肖海军  发布时间:2019-12-02 14:10:17 打印 字号: | |

生效法律文书的执行,是整个司法程序中的关键一环,事关人民群众合法权益的及时实现,事关经济社会发展的诚信基础,事关司法权威和司法公信力的有效提升,事关全面依法治国基本方略的贯彻落实。为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,解决人民群众最关心最急切的问题,笔者以衡东法院执行情况为切入点,在该院执行局、办公室等部门参与下,就“切实解决执行难”问题进行了广泛调研。从调研情况看,衡东法院能深入贯彻习近平总书记全面依法治国新思想,充分发挥执行工作强制性特点,充分运用现代信息技术,大力加强执行规范化建设,全面提升执行公信力,执行工作取得重大突破。2019年1-9月,该院执结案件1487件,同比上升74.94%,执结率89.47%,执行到位金额188 173 028元,执行质效综合考评从全省100位以外跃升至全省第13位。结合衡东法院在执行工作中的经验做法以及面临的挑战,现就基层人民法院“切实解决执行难”问题从经验、挑战、启示三个方面形成如下调研报告。

五点经验

推动构建综合治理执行难工作格局。衡东法院深刻认识到,破解执行难不是法院一家能完成的工程,要紧紧依靠党的领导、人大监督、政府支持和其他部门的配合。推进县两办联合出台《衡东县关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的实施方案》,将解决执行难纳入县委工作部署、县政法委重要督办事项和综合治理考核。加强与公安、检察等相关部门的协作联动,同县检察院、县公安局联合出台《关于办理不执行判决、裁定刑事案件暨法院执行工作协作机制的规定》,文件出台后,拒执罪“立案难”问题得到有效缓解,2019年1-9月公安机关以拒执罪刑事立案 7起;“找人难”问题也有了一定突破,虽然法院配备“天眼”系统,但该系统反馈数据量小、信息滞后且定位不准确,极大限制了法院对“老赖”的精准打击。而借助公安追逃网络、出入境、人口管理、车辆管理、信息定位等技术手段,很多问题迎刃而解。

切实推行审执分离。民事审判是基于宪法赋予的司法审判权,审判过程中,法院是中立的第三方,审判程序重在体现公平。执行是运用国家强制力,使已经生效的法律文书确定的内容得以实现,实施过程中,具有强迫性,突出体现效率价值取向。不同性质和运行方式决定了审判活动和执行活动承担着不同的任务和使命,因此,两种差异性的程序都交由执行局实施存在理论和实践矛盾。面对该种矛盾,衡东法院将执行裁判权从执行局中划出,执行异议、复议案件由综合审判庭办理,执行异议之诉案件由民事庭审理,确保审判权、执行权各行其是、相得益彰,既能保证审判工作的中立性、超然性,又能提高执行工作的专业化、职业化。

全面实行执行团队办案模式。为预防司法腐败及“暗箱”操作,优化司法资源配置,衡东法院一改往日“一人包案到底”模式,将执行局分为5个团队,分别为执行指挥中心、综合办公室、财产保全、事项委托、警务保障团队、首执团队、执恢团队,5个团队各司其职、分工协作,形成互帮互促、互相监督的良好局面。5个团队又分成8个小团队,其中办案小团队6个,以法官作为团队核心,组合模式分别为“1法官+1法官助理(书记员)+1法警”或“1法官+N法官助理+N法警”。财产保全、事项委托、简易案件等适用第一种模式处理,复杂案件适用第二种模式,真正实现繁简分流、重难专办,执行效率大幅提升。2019年1-9月,执行案件平均结案周期为39.1天,同比下降39.2天。

严惩拒执违法行为。拒执违法行为是“发生在法官面前的违法行为”,极大影响司法公信力及诚信社会构建,应依法予以严惩。衡东法院高度重视对拒执违法行为的惩处及震慑,一是不定期开展集中执行行动,在传统节日、节假日等关键时间节点,集合优势、精锐力量突击执行难案、积案,对于不申报和不如实申报财产的,逃避和规避执行的“老赖”一律依法拘留;对拒绝传唤或接受传唤后仍不履行义务的“老赖”现场拘留。2019年以来,共计司法拘留45人。二是继续保持对拒执犯罪的高压态势,在解决拒执罪“立案难”的基础上,推动形成对拒执犯罪案件“快移、快侦、快捕、快诉、快审、快判”的长效工作机制,坚持以打促执,打出声威,执出法威。

构建规范执行行为制度体系。“切实解决执行难”征途中,面对质效、工作量等压力,难免有人会陷入“讲规范就没有效率,要效率就没有规范”的误区。为妥善处理好规范、效率二者之间的关系,做到在规范执行中提升执行效率,衡东法院一方面推行执行程序清单化、模块化,将全部执行过程分为56项规定动作进行量化,每个规定动作都有先后顺序和时间节点,就像工厂的流水线,简便、规范、易操作,执行干警只要按照要求做好规定动作,案件会自动进入下一环节,最终组合起来形成一个完整的执行卷宗,有效避免执行人员消极执行、选择执行的问题;另一方面严肃整治执行不规范行为,发挥执行约谈制度作用,对存在消极执行、拖延执行、违法执行等问题的,及时启动执行约谈程序,督促限期予以纠正。落实责任倒查、“一案双查”制度,将违纪违法问题查处结果纳入综治考核。

六大挑战

2016年3月以来,人民法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,攻坚克难,取得跨越性发展,“基本执行难”这一阶段性目标如期实现。据统计,2016年至2018年9月,全国法院共受理执行案件1884万件,执结1693.8万件(含终本案件),执行到位金额4.07万亿元,同比分别增长105%、120%和76%。但人民法院的执行工作与党中央提出的“切实解决执行难”目标还有较大差距,从基层人民法院的视角看,要实现这一目标,主要还面对以下挑战。

查人找物难。查人找物多年来一直是困扰法院执行工作的首要难题。相当数量的被执行人都会想方设法以隐藏行踪、转移隐匿财产等手段规避执行,人民法院在查人技术手段上起步较晚、基础较薄,大部分案件仍只能采取盯梢、当事人提供行踪等传统方式进行,这种登门临柜查找被执行人行踪的方式,不仅耗时费力、成本高昂,而且能够覆盖的地域范围十分有限。在找物方式上,近几年虽有了飞跃式发展,但仍有诸多不足,如执行查控系统运行不畅、信息反馈不及时不准确、线上线下查询不一致等突出问题存在;与互联网金融对接不够,也没有将保险产品等理财产品纳入查控系统,没有实现不动产以及车辆、船舶等特殊动产线上查封。

财产变现难。人民法院查找到的财产很多是房地产、车辆、船舶、股权、证券等,需要评估拍卖,还有鲜活农副产品、飞机、有毒或易燃易爆危险品、金融经营资格等特殊财产,对评估拍卖的时限、方式要求更高。但传统拍卖模式周期长、佣金高、成交率低、廉政风险大,不利于财产顺利变现,法院又没有建立自己的财产评估系统,也没有制定统一的委托评估专业技术评审规则,故难以形成科学合理、切实有效、标准统一的专业技术评审工作机制。

清理历史欠账难。执行难问题由来已久,特别是由于无财产可供执行案件缺乏合法规范的甄别退出机制,陈案越积越多,有的案件长期得不到解决,存在严重风险隐患。一些矛盾尖锐的信访老案化解难度很大,需要投入大量人力物力予以解决。

队伍建设难。由于执行案件数量大、增长快,加上存在被执行人抗拒执行、逃避执行现象,广大执行干警攻坚执行难期间牺牲节假日、长期超负荷连续作战,任务重、压力大、风险高,因公殉职患病的人数增多,身心健康需要引起关注,工作生活条件需要改善。一些基层法院执行队伍老化,力量不足,知识储备滞后,能力素质跟不上形势任务需要。消极执行、选择性执行及乱执行等问题在一些地方仍然存在。少数执行人员吃拿卡要、作风不正、违法乱纪甚至贪腐渎职问题仍然时有发生。

联合惩戒难。一些地区未设立专门机构和人员负责统筹协调联合惩戒工作,未就落实联动机制情况建立管理考核、责任追究等制度。一些协助执行单位未能将失信被执行人名单嵌入本单位管理、审批工作系统中,影响了失信惩戒的实际效果。在限制失信被执行人出境、限制入住星级酒店、限制其子女就读私立高收费学校、限制获取政府补贴、限制海关认证、限制高消费旅游等方面,一些地方的工作举措没有落地,查控下落不明失信被执行人的机制尚未普遍建立。 

群众理解难。虽然人民法院通过执行公开、以案释法等多种方式,积极向当事人和社会各界解释“执行不能”问题,引导社会公众形成对执行工作的正确认知,增强风险防范意识,但从全社会范围看,仍然有不少当事人对“执行不能”缺乏理解。为此,还需通过加强法治宣传、积极探索个人破产制度、加大执行救助力度等长效机制加以根本解决。

七点启示

“党的领导”是关键。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”办好中国的事情,关键在党。得不到“绝对”的力量,便解决不了“绝对”的难执行。要紧密依靠党中央的集中统一领导,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,发挥制度优势、政治优势,建立符合现代法治原则的执行体系。各级法院党组和“一把手”要把构建中央提出的“党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、法院主办、部门配合、社会各界参与”的“大格局”作为重中之重,抓紧、抓实、抓出成效。争取各地建立由党政主要领导组成的“切实解决”领导小组,专门研究“涉企”“涉府”“涉村”“涉稳”“涉众”“涉重大风险防控”的疑难复杂案件。党委政法委要将“切实解决”专项治理工作纳入综治考评,健全和完善“多元化解”和“多元配合”的新机制。

“科学立法”是根本。“立善法于天下,则天下治。”“没有金刚钻,揽不了瓷器活。”过于理性的立法无法解决“老赖”问题。建议立法赋予重大执行调动公安、武警和社会各种力量的授权,对进入诉讼阶段后“极不合常情”的财产转让和“显失公平”的交易纳入拒执罪予以考量。合理区分执行活动中的法院职权行为与强调当事人主体地位和诉讼行为,“查找被申请执行财产”充分授权当事人、委托律师、社会专业辅助机构进行。个人破产前“宣誓制度”必须建立,最严肃和最严格的“查人查财产”和“执行不能”的权威判断必须有“绝对的公信”。重点研究市场准入的条件、资质、资格,着力制定“有多大能力‘玩’多大游戏”的制度和法律。

“执行改革”是出路。“徒法不足以自行。”中央提出执行改革,目标就是“切实解决执行难”,改革方案将由中央和全面深化改革领导小组作出重大决策。从确保国家长治久安的出发,以全球视野谋划和推动改革,运用认识论、方法论,观察、研究鲜活的“执行难”。深入研究“执行难”治理的理念、制度、政策、司法解释等的发展过程,总结经验,着力争取高端供给,让改革释放出强大的活力。改革的根本出路就在于强化立法和增加执行力量,要“与时俱进”“与难共进”的突破瓶颈、解决深层次矛盾和问题,让改革可期可及。要坚持推进法治社会、法治政府一体建设。执行改革已经进入深水区,改革诉讼制度和执行法规中存在的“计划经济”和“职权主义”色彩,如“限高”由申请执行人提出采取和申请撤消更好。

“共建诚信”是基石。“人无信不立,国无信则衰。”诚信是人类共同的价值追求,更是现代社会运行的基石,联合惩戒需要国家层面大力加强和推进。中央深改组第二十五次会议审议通过《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,要共建、共享、共同作为,要落实、落实再落实。从国家层面完善公民、法人“信用画像”,打造唯一“信用身份证”和经营账户,形成处处凭信用、事事看信用。建立对个人和企业的信用交易、出资置产、缴费纳税、违法犯罪等信息进行全面、准确、及时、完整记录的征信体系,限制被执行人的贷款、融资等金融活动。在更广范围、更深层次上建立“失信人”网站,方便各类主体查询的,使其交易和经营困难,为不诚实守信付出高昂代价。

“联动机制”是重点。“一个篱笆三个桩,一个好汉三个帮。”执行工作要以“大联动”摆脱困境,以“大联合”破解瓶颈,只有各方联动,才能天下无“赖”。完善公安、检察及相关的部门协作和联动工作机制,有足够的措施和办法对涉嫌构成“拒不执行判决、裁定罪”的依法及时启动刑事追究。发挥公安、国土资源、房管、税务、劳动保障、国有资产管理、银行、保险、招投标管理等方面的协同作用,设置多重“高压线”,打造“人人尽责”的治理共同体。变各法院“单兵作战”为多部门“协同作战”,变“各自为政”为“共同作战”,在委托执行方面有更严格的要求,有更切实的“协助”成果。在立案、审判、调解、保全等各个环节时时思考“案结”、处处合力“事了”。

“科技支撑”是利器。“为者常成,行者常至。”面对千头万绪的执行问题,要以信息化、大数据联通“筋脉”,向“科学技术”要执行力。依托大数据、云计算、区块链技术,升级“信息化平台”,让管“云”管“数”成为“管用”,让“繁琐”“不畅”成为“好用”,建成“智慧执行”模式新平台。运用微博、微信公众号、短信服务等平台,实现“线上线下”同频共振和共同发力,推进阳光执行。借助第三方支付平台,向被执行人实时推送催告文书,着力破解执行中的“送达难”。深度对接人民银行、行政管理部门和商业信用评定机构的征信系统,实现对所有财产“查控”的“一网打尽”。

“兵精将勇”是保证。“吏不良,则有法而莫守。”执行案件无大小,“切实解决”要有队伍的“切实”数量、质量,只有“能征善战”,才会执行无“难”。继续坚持“一把手抓、抓一把手”,要树立“全国、全院一盘棋”思想,各级领导要率先垂范,把关重大方案,督导关键节点。加强“立、审、执”协调,重点解决好“方向、原则”坚定正确,“大案、要案”障碍排除,“人力、财力”保障坚定。执行法官是“第一要素”,必须培养内在、内生动力和为民情怀,强化使命、责任、能力、担当,用实际行动捍卫法律尊严。把熟悉法律政策、社会经验丰富、会做群众工作、心理素质好的人,选调到执行岗位上,宁缺毋滥。坚持问题导向和“刀刃向内”,落实“五个严禁”的要求,以零容忍态度严惩司法腐败。

 

 
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